Czy światowy ład przetrwa spór między Chinami i USA?

Strategiczna rywalizacja między Stanami Zjednoczonymi a Chinami stanowi olbrzymie wyzwanie dla międzynarodowych organizacji. Istnieje bowiem ryzyko, że staną się one pionkami w rękach albo jednej, albo drugiej strony. Jednakże ta sytuacja pokaże, czy wielostronne instytucje mogą zachować swoją rolę w ułatwianiu międzynarodowej współpracy, która jest nam niezmiernie potrzebna

Konflikt chińsko-amerykański zaczyna wypierać uzgodnione na forum globalnym zasady, co wiąże się z bezwzględną walką o dostęp do surowców i rynków. Stany Zjednoczone wystrzegają się długoterminowych umów handlowych na rzecz jednostronnie narzucanych działań. Chiny natomiast znajdują swoje własne ekonomiczne i geostrategiczne miejsce, wykorzystując bilateralną współpracę oraz pomocowe, handlowe i inwestycyjne pakiety w ramach ponadnarodowej Inicjatywy Pasa i Szlaku (ang. Belt and Road Initiative, BRI).

Zacięta bitwa o zasady gry

Pekin i Waszyngton konkurują ze sobą także na polu nowych technologii. W czołówce 20 największych firm technologicznych świata aż jedenaście pochodzi z USA, a dziewięć – z Chin. Giganci technologiczni z Państwa Środka mają dostęp do dużej ilości danych, ponieważ wspierające ich władze są nastawione na gromadzenie danych pod kątem bezpieczeństwa i budowy systemu tzw. kredytu zaufania społecznego.

Chińskie firmy poszerzają swój dostęp do danych także za granicą, czego przykładem może być umowa w sprawie CloudWalk, projektu dotyczącego rozpoznawania twarzy w Zimbabwe. Po stronie amerykańskiej natomiast giganci wspierani są poprzez porozumienia handlowe, takie jak amerykańsko-meksykańsko-kanadyjska umowa USMCA, której zapisy dotyczą m.in. współpracy w zakresie transgranicznego przepływu danych bez ograniczeń.

Strategiczna rywalizacja jest bitwą nie tylko o kontrolę nad surowcami, dostęp do rynków i technologiczną dominację, lecz także – w szerszej perspektywie – bitwą o kontrolę nad zasadami gry. Gdy Chiny w 2015 r. stworzyły Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych jako nową, multilateralną instytucję, Stany Zjednoczone odmówiły udziału w tym projekcie i wywierały presję na inne kraje, by także się od tego powstrzymały.

Chiny i USA nie mogły także uzgodnić, kto powinien reprezentować Wenezuelę na spotkaniu Międzyamerykańskiego Banku Rozwoju. USA naciskały na Chiny, by był to przedstawiciel wenezuelskiej opozycji, ale Pekin odmówił. W rezultacie zarząd tej instytucji odwołał spotkanie w Chengdu zaledwie na tydzień przed planowanym startem.

Kluczowy wniosek z czasów zimnej wojny

Nie po raz pierwszy rywalizacja pomiędzy mocarstwami stworzyła ryzyko marginalizacji międzynarodowych instytucji. W 1944 r. Bank Światowy, tuż po jego utworzeniu, odsunięto od procesu powojennej odbudowy Europy. Eskalacja zimnej wojny i zaostrzenie strategicznej rywalizacji w Europie sprawiły, że Stany Zjednoczone postanowiły odwołać się do bardziej bezpośrednich środków w ramach planu Marshalla. Bankowi Światowemu przydzielono w zamian inną funkcję – udzielanie kredytów biedniejszym państwom.

Niektórzy komentatorzy określają Inicjatywę Pasa i Szlaku mianem „chińskiego planu Marshalla”. Jednak nowa strategiczna rywalizacja różni się od zimnej wojny na wiele sposobów, począwszy od tego, że Stany Zjednoczone i Chiny są ekonomicznie i wzajemnie od siebie zależne w tak dużym stopniu, w jakim USA i Związek Radziecki nigdy nie były. Jednocześnie ryzyko „wzajemnie gwarantowanego zniszczenia” stworzyło swoistego rodzaju współzależność, która doprowadziła do współpracy nad kontrolą zbrojeń jądrowych, pomimo intensywnej rywalizacji.

Z zimnej wojny płynie jednak wniosek, który w obecnej sytuacji może mieć spore znaczenie. Próby ustanowienia ogólnych reguł, takich jak chociażby porozumienie dotyczące podstawowych zasad z 1972 r., zawarte między Richardem Nixonem i Leonidem Breżniewem, okazało się być mniej skuteczne niż węższe umowy, takie jak np. austriacki traktat państwowy z 1955 r. gwarantujący neutralność Austrii.

Wielostronne umowy i organizacje funkcjonowały najlepiej, gdy obiektem ich zainteresowania były konkretne zagrożenia, tak jak było to w przypadku porozumienia czterech mocarstw w sprawie Berlina z 1971 r., traktatu o ograniczeniu rozwoju, testowania i rozmieszczania systemów antybalistycznych  z 1972 r., traktatu o ograniczeniu zbrojeń strategicznych (SALT) i zawartego w 1972 r. porozumienia dotyczącego wypadków na morzu. Te wszystkie porozumienia były kwestiami niezmiernie kontrowersyjnymi, jednak każde z nich odegrało swoją rolę w „zarządzaniu rywalizacją”.

Drugie życie organizacji międzynarodowych

W przypadku konfliktu na linii Chiny – USA wyzwaniem jest powstrzymanie eskalacji wojny handlowej, której konsekwencje mogą mieć niezwykle destrukcyjny charakter. Niestety, obecny system zasad już ulega erozji. Mechanizm rozstrzygania ewentualnych sporów w ramach Światowej Organizacji Handlu został sparaliżowany, gdy administracja Donalda Trumpa nie wyraziła zgody na nominacje do Organu Apelacyjnego.

Przełamanie impasu będzie wymagało kreatywnego myślenia i, być może, szeregu porozumień o węższym zakresie tak, aby w system tchnąć nowe życie. Na przykład kraje uwikłane w spory handlowe mogłyby wykorzystać 60-dniowe, bilateralne wymogi konsultacyjne WTO, by móc rozwiązywać spory na własną rękę.

Liderzy organizacji mogliby być bardziej odważni i kreatywni w znajdowaniu sposobów na wspieranie handlu opartego na określonych zasadach. Powinni sobie przypomnieć, jak kiedyś w ramach ONZ zainicjowano misje „utrzymywania pokoju” (które nie są nawet wspomniane w Karcie Narodów Zjednoczonych) , a stanowiska sekretarza generalnego wykorzystano do obniżania napięć w czasie zimnej wojny.

Inne wielostronne organizacje będą także musiały przemyśleć swoje strategie. Bez względu na to, czy mocarstwa drą między sobą koty, świat zdecydowanie potrzebuje mechanizmów, które ułatwiłyby współpracę w takich dziedzinach jak kwestia zmian klimatycznych, bioróżnorodność, infrastruktura transgraniczna czy regulacje dotyczące nowych technologii.

Międzynarodowe organizacje mogą stanowić forum do przedyskutowania tych kwestii, dzielenia się informacjami czy, wreszcie, do wypracowania rozwiązań. Mogą także odegrać znaczącą rolę jako neutralne ośrodki monitorujące przestrzeganie wcześniej ustalonych zasad, ograniczając w ten sposób zapędy jakiegokolwiek kraju do oszukiwania czy realizowania „gry o sumie zerowej” i podejmowania jednostronnych działań.

Świat musi powstrzymać rywalizację USA i Chin

Chiny, Stany Zjednoczone i pozostałe kraje mają wspólne interesy w wielu kwestiach. Polepszenie jakości współpracy w zakresie ich realizacji wymaga odnowienia organizacji międzynarodowych. Na przykład Bank Światowy mógłby stworzyć nowe narzędzia, by stawić czoła regionalnym i globalnym wyzwaniom, zamiast ograniczać się do udzielania pożyczek pojedynczym krajom.

Zamiast udzielania kredytów biedniejszym państwom, Bank powinien zidentyfikować zaniedbane obszary i zagwarantować równowagę w globalnym rozwoju finansowym. Będzie także musiał wprowadzić gruntowne zmiany w strukturze zarządzania tak, by zarówno Chinom, jak i Stanom Zjednoczonym zapewnić poczucie własności i wpływów.

Imperatywem w obecnej sytuacji jest to, by chińsko-amerykańska rywalizacja nie przerodziła się w wojnę. Z historii wiemy, co może się wydarzyć, gdy narodowi przywódcy postrzegają rywali jako wrogów i wykorzystują narodowe żale do osiągania politycznych korzyści. Obecnie taka tendencja jest widoczna zarówno w działaniach Chin, jak i USA.

W celu powstrzymania nowej strategicznej rywalizacji konkurujące ze sobą mocarstwa, wraz z innymi państwami, powinny (podobnie jak w czasach zimnej wojny) skupić się na jasno zdefiniowanych, konkretnych porozumieniach zamiast próbować kreować szerokie zasady. Multilateralne organizacje, takie jak WTO czy Bank Światowy, mogą odgrywać ważną rolę pośredników w wypracowywaniu takich porozumień, ale tylko wtedy gdy ich liderzy będą cechować się odwagą i kreatywnością, a zainteresowane rządy pozwolą im na takie działania.