Krok do pokoju czy kapitulacji?

Ukraina zgodziła się na przyjęcie formuły Steinmeiera, która ma wytyczać drogę do uregulowania sytuacji w Donbasie. Wyjaśniamy, czym jest podpisany dokument, co może zmienić i dlaczego Rosji na nim zależy

„Nie będzie i nie może być żadnych wyborów w Donbasie pod lufami karabinów” – powiedział prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski podczas zwołanej na szybko konferencji prasowej.

Odbyła się ona 1 października po tym, jak rosyjskie media poinformowały, że Ukraina podpisała formułę Steinmeiera. Prezydent podkreślał, że nie ma mowy o kapitulacji ani przekraczaniu czerwonych linii, chociaż nie wyjaśnił, gdzie one przebiegają. Mówił też, że formuła Steinmeiera jest wykorzystywana jako straszak, którego nie należy się obawiać.

Po krótkiej konferencji, podczas której sytuacja została zaledwie pobieżnie wyjaśniona, liczne nierozstrzygnięte wątpliwości i pytania zaczęły się jeszcze mnożyć.

Co się dzieje w Donbasie?

Od 2014 r. w obwodach donieckim i ługańskim we wschodniej Ukrainie trwa konflikt zbrojny ze wspieranymi przez Rosję separatystami. Około 40 proc. tych obwodów jest kontrolowanych przez dwie nieuznawane republiki – Doniecką Republikę Ludową i Ługańską Republikę Ludową.

Podczas wojny w Donbasie zginęło ponad 13 tys. osób, a 30 tys. raniono. Najcięższe walki przypadły na okres od lata 2014 r. do zimy 2015 r. Od tego czasu linie frontu się ustaliły i obie strony prowadzą wojnę pozycyjną. Sytuację w Donbasie często określa się mianem „zamrożonego konfliktu”, jednak walki nigdy zupełnie nie ustały. Na przykład 2 października ukraińska strona odnotowała 13 ostrzałów. Natomiast 1 października miało ich być 19, a do tego jeden żołnierz został raniony. 30 września – 26 przypadków naruszenia zawieszenia broni, 29 września – 23 incydenty, 28 września – 24, a na skutek jednego z nich zginął ukraiński żołnierz. Z kolei specjalna misja obserwacyjna OBWE w okresie od 26 sierpnia do 15 września odnotowała, że ukraińska armia i wspierani przez Rosję bojownicy 11,5 tys. razy złamali zawieszenie broni.

Proces pokojowy

W trakcie najostrzejszej fazy wojny Ukraina, Rosja i państwa niezaangażowane w konflikt rozpoczęły działania na rzecz dyplomatycznego uregulowania konfliktu.

6 czerwca 2014 r. podczas obchodów 70. rocznicy lądowania wojsk alianckich w Normandii doszło do spotkania prezydentów Francji, Niemiec, Ukrainy i Rosji. To tzw. czwórka normandzka. Jej spotkania odbywają się nieregularnie na poziomie prezydentów i ministrów spraw zagranicznych.

Z kolei systematycznie spotyka się trójstronna grupa kontaktowa do spraw pokojowego uregulowania sytuacji w obwodach donieckim i ługańskim. Tworzą ją przedstawiciele Ukrainy, Rosji i OBWE. W rozmowach uczestniczą także przedstawiciele separatystów.

Skąd wzięła się formuła Steinmeiera?

W 2016 r. formułę zaproponował ówczesny minister spraw zagranicznych Niemiec Frank-Walter Steinmeier, który brał udział w spotkaniach czwórki normandzkiej. Jest ona w zasadzie suplementem do drugiego protokołu mińskiego.

Protokół miński to główna umowa pokojowa regulująca konflikt w Donbasie. Obowiązuje od lutego 2015 r. Została podpisana przez członków trójstronnej grupy kontaktowej i przedstawicieli separatystów. Składa się ona z 13 punktów, z czego kluczowym jest natychmiastowe zawieszenie ognia. W dokumencie podkreśla się także m.in., że z terenów objętych konfliktem należy wycofać wszystkie zagraniczne wojska, sprzęt wojskowy i najemników. Jak do tej pory żadne z postanowień protokołu nie zostało zrealizowane.

Formuła Steinmeiera to sposób wprowadzenia w życie niektórych punktów protokołu dotyczących wyborów lokalnych i nadania szczególnego statusu terytoriom kontrolowanym przez separatystów.

„To uchwalenie tymczasowej ustawy o szczególnym statusie Donbasu, która zacznie działać na stałe po publikacji raportu OBWE, że wybory odbyły się zgodnie z zasadami demokracji” – mówił Zełenski podczas konferencji prasowej.

Treść formuły Steinmeiera

Rzeczniczka byłego prezydenta Ukrainy Łeonida Kuczmy, który reprezentuje ten kraj w trójstronnej grupie kontaktowej, Darka Olifer, opublikowała podpisany dokument, który m.in. stwierdza:

„Ustawa wchodzi w życie o 20.00 miejscowego czasu w dniu głosowania na przyspieszonych wyborach lokalnych w niektórych rejonach obwodów donieckiego i ługańskiego, które są wyznaczone i przeprowadzone zgodnie z Konstytucją Ukrainy i specjalną Ustawą Ukrainy, która reguluje przyspieszone wybory lokalne w wyżej wymienionych regionach”.

Do momentu ogłoszenia raportu OBWE z wyborów szczególny status Donbasu jest tymczasowy, a w przypadku pozytywnej oceny obserwatorów tej organizacji zostaje wprowadzony na stałe.

Dlaczego Kijów chce wprowadzać zmiany?

Kluczowym postulatem Wołodymyra Zełenskiego w tegorocznej kampanii wyborczej było zakończenie wojny w Donbasie i w pierwszej kolejności porozumienie się w sprawie zawieszenia broni. Dlatego prezydent podejmuje różne kroki, by ten postulat zrealizować.

Na przełomie czerwca i lipca dokonano m.in. obustronnego wycofania wojsk w okolicach miejscowości Stanica Ługańska przy granicy z Rosją. Także od lipca ukraińska strona stara się przekonać ługańskich separatystów i Rosję do odbudowy mostu, który łączy kontrolowany przez bojowników Ługańsk ze Stanicą Ługańską. Wkrótce ma też dojść do obustronnego wycofania wojsk na odległość jednego kilometra w okolicach dwóch kolejnych miejscowości – Petriwske (obwód doniecki) i Zołote (obwód ługański).

Podpisanie formuły Steinmeiera miało być warunkiem postawionym przez Rosję, by doszło do kolejnego spotkania czwórki normandzkiej. Umożliwi to pierwsze spotkanie prezydentów Władimira Putina i Wołodymyra Zełenskiego, a według władz Ukrainy będzie kolejnym działaniem na rzecz zakończenia konfliktu.

Podpisanie dokumentu ma też umożliwić dalszą wymianę jeńców. Zełenski w trakcie kampanii podkreślał, że będzie robił wszystko, by Ukraińcy więzieni w Rosji i na Krymie wrócili do kraju. 7 września doszło do wymiany „35 za 35”, w rezultacie czego na Ukrainę wrócili m.in. reżyser Ołeh Sencow i ukraińscy marynarze zatrzymani przez Rosję w trakcie wydarzeń w Zatoce Kerczeńskiej w listopadzie 2018 r.

Jak według Ukraińców rozwiązać konflikt?

Zgodnie z badaniami Fundacji „Demokratyczne Inicjatywy” opublikowanymi w lutym 2019 r. 69,9 proc. Ukraińców uważa, że konflikt w Donbasie powinien zostać rozwiązany pokojowo i za pomocą dyplomacji. Jednak tylko 19,7 proc. jest gotowych zgodzić się na wszystko, byle tylko osiągnąć pokój. Pod tym względem nastroje nie zmieniły się od 2015 r.

W tych samych badaniach aż 48,4 proc. respondentów uważa, że niedopuszczalne jest nadanie szczególnego statusu niektórym rejonom Donbasu i zapisanie go w konstytucji. Zgodę na takie ustępstwo wyraziło jedynie 29,6 proc. ankietowanych.

Sam Zełenski cieszy się rekordowym zaufaniem. W badaniach z września 2019 r. przeprowadzonych przez Centrum Razumkowa, 79,4 proc. respondentów „raczej” lub „całkowicie” ufa prezydentowi.

Za wcześnie jeszcze na osądzenie, czy formuła Steinmeiera wpłynie na popularność Zełenskiego.

Dlaczego Rosji zależy na zmianach?

Przede wszystkim daje to szanse na dalsze negocjacje. Protokół miński i formuła Steinmeiera to dosyć ogólne dokumenty, które pozwalają na różne interpretacje i pozostawiają wiele niedomówień. Na przykład nie jest jasne, jak ma wyglądać „specjalna Ustawa Ukrainy, która reguluje przyspieszone wybory lokalne w wyżej wymienionych regionach”, o której mowa w przyjętym dokumencie.

Dzięki jego podpisaniu Rosja może pokazywać, że zależy jej na dialogu, a nie na wojnie. W ten sposób Moskwa próbuje się postawić w roli arbitra, a nie strony konfliktu. Formuła Steinmeiera nie nakłada na Rosję żadnych obowiązków. Dlatego kolejnym krokiem może być próba zmuszenia Ukrainy do bezpośrednich rozmów z przedstawicielami nieuznawanych republik, którzy obecnie nie są uważani za stronę w negocjacjach. Rosja może też naciskać na Kijów w celu wprowadzenia w życie zapisów o szczególnym statusie Donbasu i przeprowadzenia wyborów lokalnych.

Optymistyczne reakcje Francji i Niemiec mogą też oznaczać, że część sankcji nałożonych na Rosję przez Unię Europejską zostanie zniesiona.

To właśnie z tych powodów na Ukrainie pojawiają się głosy krytyczne mówiące o kapitulacji czy wręcz o zdradzie. Przeciwnicy polityczni Zełenskiego jednoznacznie negatywnie wypowiadali się o podpisaniu formuły Steinmeiera. Także nacjonaliści i weterani organizowali protesty przeciwko tej decyzji. 6 października demonstracje odbyły się w całej Ukrainie. Według danych policji, na ulice Kijowa wyszło 10 tysięcy osób.

Co na to separatyści?

2 października przewodniczący samozwańczych republik Denis Puszylin i Leonid Pasiecznik wystąpili na wspólnej konferencji, podczas której stwierdzili, że dzięki podpisaniu formuły Steinmeiera Ukraina przyznała im prawo do samodzielnego decydowania o swoim losie. „I wzywamy pana Zełenskiego, by nie dyktował nam swoich warunków” – brzmi oświadczenie. Przedstawiciele separatystów nawołują też, by wszelkie decyzje co do szczególnego statusu Donbasu były konsultowane z nimi. Inne uznają za „poważne naruszenie” protokołu mińskiego.

Co dalej?

Sama formuła Steinmeiera nie określi kształtu polityki Kijowa wobec Donbasu. Zełenski podczas konferencji prasowej ogłosił, że jego otoczenie pracuje nad nową ustawą o szczególnym statusie Donbasu. Ukraiński parlament przyjął taką ustawę jeszcze pod koniec 2015 r., ale nigdy nie została ona wcielona w życie, bo nie zrealizowano warunków wstępnych. Teraz władza chce ją zmienić.

„Ustawa o szczególnym statusie Donbasu obowiązuje do 31 grudnia 2019 r. Będzie nowa ustawa, którą opracuje parlament w ścisłej współpracy i konsultacjami ze społeczeństwem” – mówił Zełenski.

Zapowiedział też, że znajdą się w niej zapisy z formuły Steinmeiera.

Dlatego to nowa ustawa więcej powie o pomysłach prezydenta Ukrainy na rozwiązanie konfliktu w Donbasie. Z kolei od Rosji zależeć będzie, czy jej realizacja w ogóle będzie możliwa. Tu można być pewnym, że Kreml nie będzie chętny do dużych ustępstw. Dlatego na razie zapowiedzi ukraińskich władz budzą więcej pytań niż odpowiedzi.