Milion za oszczędnych urzędników

Polskie urzędy są mało efektywne, a pracownikom administracji nie opłaca się oszczędzać pieniędzy obywateli. Potrzebne są nowe mechanizmy kontroli wydatków. To społeczeństwo powinno zaglądać do ministerialnych portfeli

Zdarzająca się rozrzutność w urzędach oburza nie tyko opinię publiczną, ale także samych urzędników. Z jednej strony, pensje na państwowym garnuszku nie należą do najwyższych, z drugiej – organizacja pracy daje wybranym możliwość wykorzystywania publicznych pieniędzy do niekoniecznie publicznych celów, np. do podróżowania po świecie.

W opisywaniu globtroterskiego zacięcia osób na państwowych posadach celują tabloidy. Kilka lat temu „Fakt” opisywał styl życia ówczesnej szefowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej Magdaleny Gaj, która – jak przekonywał dziennik – na egzotyczne wojaże za pieniądze podatników wybierała się przynajmniej raz w miesiącu.

Podobne kontrowersje przed rokiem otaczały wyprawy Anny Marii Anders. Pani senator, począwszy od 2016 roku, w ciągu dwóch lat, odbyła 37 podróży służbowych za granicę. Nie byłoby w tym nic zaskakującego, skoro chodziło o osobę pełniącą funkcję pełnomocnika rządu ds. dialogu międzynarodowego. Ale wątpliwości budziło to, że kierunkiem tych podróży były zwykle Stany Zjednoczone, gdzie mieszka najbliższa rodzina pani Anders.

Średnio uzasadnione wydatki to jedno; inna sprawa to chybione pomysły oraz ich słabe wykonanie. Jak ten z przed kilku lat, kiedy MSW wydało ulotki w formie kalendarzy. Tyle że kalendarze miały po dwa marce w jednym roku i liczbę dni w miesiącach niezgodną z powszechnie przyjętymi normami. Wprawdzie koszt wydruku nie był duży w skali budżetu całego urzędu, bo było to kilka tysięcy złotych, ale pieniądz to jednak pieniądz.

Loteria

Takich przypadków jest wiele, ale nikt nie wie, jak dużo tracą na tym podatnicy. Trzeba przy tym pamiętać, że do zbiorowej świadomości przebijają się tylko najbardziej oburzające, albo najbardziej absurdalne przypadki. Może warto więc rozpatrzyć pomysł, który mógłby rzucić więcej światła na kwestię braku oszczędności w administracji?

Milion złotych. Powiedzmy. To jest kwota, która jest w stanie odmienić życie przeciętnego Polaka. Nieco mniejsza, niż najniższe wygrane za szóstkę w Lotto, ale nadal wystarczająco wysoka, by na przykład zainwestować w nieruchomości i zarabiać dalej.

Ów milion złotych mógłby być wygraną w loterii oszczędnościowej. Na koniec każdego roku niewydane pieniądze z urzędów trafiałyby do puli loteryjnej. Każdy z zebranych milionów trafiałby do jednej wylosowanej spośród obywateli Polski osoby. Można by się zastanowić, czy wprowadzić górny próg dochodów dla uczestników, ale to kwestia drugorzędna. Pierwszorzędną jest to, że miliony, które – jak się zdarza – są trwonione przez administrację, teraz miałyby szansę wywrzeć realny, a nawet kolosalny wpływ na życie konkretnego człowieka.

Skoro szansa na zwycięstwo byłaby większa niż w przypadku Lotto, to – jak można się spodziewać – obywatelom dużo bardziej zależałoby na tym, by na koniec roku urzędy mogły pochwalić się oszczędnościami. Społeczeństwo ma instrumenty, dzięki którym – przynajmniej częściowo – może kontrolować jakość wydatków administracji. Chodzi przede wszystkim dzięki o dostęp do informacji publicznej. Może zwiększenie szansy na wygranie miliona skłoni grono domorosłych kontrolerów do bardziej uważnego przyglądania się wydatkom administracji. I zwiększy świadomość tego, że pieniądze państwowe nie są niczyje, ale nasze wspólne.

Czy rzeczywiście jest tak źle?

Pomysł z loterią można potraktować z przymrużeniem oka, ale jest on odpowiedzią na realny problem – społecznych wątpliwości co do efektywności funkcjonowania urzędów.

Jak w ogóle to zmierzyć? Jeśli na przykład wpłacamy pieniądze na fundację charytatywną, to proste wyliczenia pokazują, jaki procent naszej darowizny został wykorzystany na realną pomoc, a ile na działania administracyjne związane np. z zatrudnieniem pracowników,  utrzymaniem biura itp.

Na tej podstawie powstają nawet rankingi fundacji. Ale czy da się sporządzić ranking rządów, które przecież też są utrzymywane z naszych „datków”, np. porównać efektywność administracji krajów Unii Europejskiej, żebyśmy przynajmniej wiedzieli, czy rzeczywiście jest na co narzekać? To już wyższa szkołą jazdy.

„W różnych krajach istnieją różne uwarunkowania pracy urzędów, nie zawsze tak samo przebiegające procesy podlegające ocenie, nie zawsze jest identyczny katalog usług publicznych” – wyjaśnia dr Urszula Kobylińska z Katedry Organizacji i Zarządzania Politechniki Białostockiej.

Badaczka tłumaczy, że najbardziej poręcznym narzędziem oceny administracji jest wykorzystywany przez kraje UE system CAF (Common Assessment Framework). Ale to narzędzie do samooceny, przydatne do wyznaczania kierunków zmian i poszukiwania źródeł innowacyjności.

„Niestety, jak do tej pory nie przyjął się on jako model systematycznego tworzenia rankingu oceniającego np. raz w roku pozycji i zmian kraju w obszarze innowacyjności sektora publicznego” – przyznaje Kobylińska. Ale – jej zdaniem – taką funkcję pełni European Sector Innovation Scoreboard, choć – jak zaznacza – nie jest to ranking systematyczny.

„To narzędzie Komisji Europejskiej do badania innowacyjności sektora publicznego w 27 krajach UE, prowadzone od roku 2011. Jest podstawą analizy porównawczej innowacyjności w sektorze publicznym w krajach Unii Europejskiej. W 2013 roku Komisja Europejska opublikowała pilotażową edycję tego badania w celu lepszego zrozumienia i oceny innowacji w sektorze publicznym.

Pomiaru dokonano w oparciu o wskaźniki, takie jak: potencjał (zasoby ludzkie, jakość usług publicznych), aktywność innowacyjna (zdolność do innowacji, bariery i stymulanty rozwoju innowacyjności), efekty (rezultaty, wpływ na biznes, innowacje w obszarze zamówień publicznych). W rankingu tym, w jednej z kategorii – indeks efektywności – Polska wykazywała poziom wskaźnika – 0,16,  gdzie średnia dla UE wynosi 1,17” – wyjaśnia dr Kobylińska. Jak dodaje, równie blado wypadamy w rankingu Global Innovation Index, stosującym jako jedno z kryteriów otoczenie instytucjonalne dla innowacji.

„Ogólne wnioski, jakie formułowane są w kierunku Polski, to m.in. że jest u nas problem w obszarze efektywności działań. Czyli efektywność działań jest problemem chyba systemowym w naszym kraju” – dodaje ekspertka.

Czemu to padło na nas?

Uzależnienie urzędów od polityki powoduje, że trafiają tam często osoby niekompetentne. Z pewnością nie pomogła temu zmiana ustawy o służbie cywilnej z 2015 roku, która zlikwidowała obowiązkowe konkursy na stanowiska kierownicze w ministerstwach. Wprawdzie politycy mówili, że konkursy to i tak fikcja, ale z pewności nie wszystkie. Teraz zaś każdy dyrektor jest powoływany na stanowisko, co pozwala przyjmować ludzi nie najbardziej kompetentnych, ale za to posłusznych.

 „To spora przeszkoda dla promowania »ekonomiczności« działania. Takie osoby mocno opierają się zmianom, nie chcą w żadnym wypadku podlegać ocenie, weryfikacji czy pomiarze efektywności” – uważa Urszula Kobylińska. Jej zdaniem, w urzędach potrzeba mniej polityków, a więcej menadżerów publicznych.

„Jeśli mamy świadomych menedżerów publicznych, którzy trzymają się standardów ekonomiczności, takie sytuacje będą przez nich monitorowane i raczej negowane. Świadomi menedżerowie obserwują zarządzanie w sektorze publicznym w innych krajach, implementują dobre praktyki zarządzania z innych urzędów” – dodaje.

Według dr Kobylińskiej, istnieją jednak pewne bariery, które w administracji publicznej ciężko przeskoczyć, bo czynnika politycznego nie da się wyeliminować w całości – przede wszystkim dlatego, że jest związany z demokratycznymi decyzjami wyborców. A to może wiązać ręce menedżerom.

Mimo wszystko warto próbować zwiększać efektywność, zwłaszcza, że są do tego narzędzia, na ogół pochodzące z sektora komercyjnego. Na przykład koncepcja lean management („szczupłego” zarządzania) wywodząca się z Japonii. Jej elementy wprowadzał np. Jeffrey Zients, powołany w 2009 roku na stanowisko wicedyrektora Biura ds. Zarządzania i Budżetu w administracji Baracka Obamy. Jednocześnie został mianowany na stanowisko dyrektora ds. wyników w administracji (ang. Chief Performance Officer of the United States). Po raz pierwszy zadaniem urzędnika tak wysokiego szczebla było zadanie zwiększenia efektywności aparatu państwowego. Owocem pracy był m.in. coroczny prezydencki konkurs na pomysły racjonalizatorskie, do którego swoje propozycje w pierwszej edycji zgłosiły tysiące urzędników. Niestety, inicjatywa umarła po kilku latach.

„Wśród innowacji organizacyjnych w urzędach na poziomie lokalnym można wskazać zarządzanie partycypacyjne, realizowane m.in. dzięki budżetom obywatelskim i konsultacjom społecznym. Mieszkańcy samorządów mogą uczestniczyć w projektowaniu lokalnych wydatków, z kolei konsultacje społeczne to sposób uzyskiwania opinii, stanowisk, propozycji itp. od instytucji i osób, których w pewien sposób dotkną, bezpośrednio lub pośrednio, skutki proponowanych przez administrację działań” – zwraca uwagę dr Urszula Kobylińska.

Być może warto rozważyć, czy – także w urzędach centralnych – nie dałoby się wprowadzić elementów partycypacji. Z jednej strony jednak, urzędy musiałyby stworzyć warunki do uczestnictwa, a z drugiej należałoby zmobilizować obywateli do większej aktywności w życiu publicznym. W Polsce, przy średnim zainteresowaniu realizacją podstawowych obywatelskich praw, takich jak np. prawo do głosowania (do wyborów chodzi mniej więcej połowa z nas), mogłoby to być trudne.

Jak to zrobić? Cóż, może jednak loteria…