OBWE a konflikty zbrojne. Zamiast panaceum – forum ułatwiające osiągnięcie porozumienia

Dariusz Rostkowski: Jaki jest cel istnienia Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie?

Stefania Kolarz: OBWE istnieje po to, żeby podtrzymać dialog między państwami, które stoją na różnych stanowiskach. Po angielsku to tak zwane non-like-minded states. Często o tym zapominamy, kwestionując zasadność jej istnienia. OBWE nie mogło samym swoim istnieniem zapobiec konfliktom, gdyż są niestety państwa, które łamią prawo międzynarodowe i wywołują wojny. Poza Organizacją Narodów Zjednoczonych (ONZ) to właśnie OBWE jest jedyną organizacją międzynarodową, która łączy państwa „od Vancouver do Władywostoku”. Prowadzenie ambitnych wspólnych projektów przez 57 państw członkowskich jest znacznie utrudnione, a w wielu przypadkach wręcz niemożliwe. Rozmowy, przedstawianie i wyjaśnianie swoich stanowisk nie tylko są realne, ale i potrzebne. W tym sensie OBWE jest raczej procesem politycznym, który z biegiem lat był coraz bardziej formalizowany.

Zakres działalności OBWE

Pewne struktury jednak istnieją. Od powstania w 1995 roku organizacja ma swoją siedzibę w Wiedniu, jej działalność finansują państwa członkowskie. Odbywają się regularne spotkania szefów państw i rządów oraz konferencje przeglądowe.

Tak, przy czym pamiętajmy o skali działalności. Po pierwsze, bardzo często popełniamy taki błąd, że porównujemy OBWE do Rady Europy, Unii Europejskiej czy do NATO. Mamy wobec organizacji oczekiwania przerastające jej możliwości. Budżet OBWE w 2021 r. wyniósł ok. 140 mln euro, czyli na przykład ponad trzykrotnie mniej niż budżet Rady Europy w 2023 roku. OBWE zatrudnia w swoich strukturach ok. 550 osób i ok. 2330 członków misji; dla porównania, w 2023 roku sama Komisja Europejska zatrudniała ponad 32 tys. osób.

Po drugie, OBWE istnieje po to, żeby w sposób kompleksowy i inny niż pozostałe organizacje międzynarodowe zajmować się problemem bezpieczeństwa. Bo OBWE widzi bezpieczeństwo szeroko – przez pryzmat trzech wymiarów: polityczno-wojskowego, gospodarczo-ekologicznego i ludzkiego. Założenie jest takie – dla przykładu przy wymiarze ludzkim – że nie da się zapewnić bezpieczeństwa bez poszanowania praw człowieka, bez rządów prawa czy respektowania zasad demokracji. Analogicznie dla wymiaru gospodarczo-ekologicznego – tylko współpraca może nas przybliżyć do realizacji takiego celu jak na przykład przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, co w rezultacie zwiększa nasze bezpieczeństwo. Z jednej strony można powiedzieć, że OBWE podejmuje działania podobne do tych, które prowadzą — w wybranych obszarach — Unia Europejska czy ONZ. Natomiast w związku z tym, że OBWE skupia się na bezpieczeństwie postrzeganym w kontekście wymienionych elementów, zyskuje swoją specyfikę i stanowi oryginalne rozwiązanie.

Trudna droga do pokoju

To ładnie brzmi, ale postronnemu obserwatorowi, który przeczyta, że „celem OBWE jest zapobieganie konfliktom w Europie”, zapala się od razu lampka ostrzegawcza. Bo jak to? Utrzymujemy jakąś organizację, której działania nie przynoszą efektów? W Europie wciąż trwają wojny: w latach 90. Jugosławia, Czeczenia, Górski Karabach, Naddniestrze, Abchazja, potem atak Rosji na Gruzję, Ukrainę. Wcale nie jest lepiej niż trzy dekady temu, raczej gorzej…

Możemy na to patrzeć z takiej perspektywy. Ten zarzut zresztą pojawia się dość często. Podważana jest zasadność istnienia OBWE, gdyż nie potrafiło ono zapobiec działaniom Rosji przeciwko Ukrainie. Zarówno wcześniej, w 2014 roku na Krymie czy w Donbasie, jak i ostatnio w przypadku pełnoskalowej wojny. Tylko że OBWE nie miało realnych narzędzi do zatrzymania agresji. Żadna z istniejących organizacji też by ich zresztą nie miała. Jeżeli któreś z państw decyduje się zaatakować inne państwo, to żadna organizacja międzynarodowa nie jest w stanie skutecznie temu zapobiec. Możemy równie dobrze stawiać zarzuty ONZ, że nie zapobiegło tym konfliktom. Ale możemy na tę sytuację popatrzeć z drugiej strony. Istnienie takich struktur jak OBWE zapewnia kanał dialogu między państwami – w tym wypadku potencjalnym, a potem już realnym – agresorem i zaatakowanym. Bez organizacji międzynarodowych możliwości i prób zapobiegania konfliktom byłoby jeszcze mniej.

Polecamy:

Geneza organizacji

Pamiętajmy o historii tworzenia OBWE. Cofając się do lat 70. XX wieku – powstała wówczas Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Miała ona łączyć na jednym forum państwa znajdujące się w dwóch przeciwstawnych sobie blokach. Był to pewien proces; organizowano konferencje, w trakcie których państwa podejmowały międzynarodowe zobowiązania i dokonywały oceny ich wykonania.

Po upadku muru berlińskiego na początku lat 90. stwierdzono, że warto utrwalić schematy, które zostały wypracowane. Oczywiście trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że spory między państwami trwają i będą trwały. W tej sytuacji OBWE może być ważnym instrumentem stosowanym w celu ich zakończenia i później. W czasie trwania konfliktu stanowi forum dialogu między państwami i taką rolę może również odegrać w potencjalnych rozmowach pokojowych. Tak jest w przypadku konfliktów w Abchazji i Osetii Południowej czy w Naddniestrzu.

Czyli jakieś pojedyncze sukcesy…

Tak. OBWE wprawdzie nie rozwiązało tych konfliktów, bo bez dobrej woli stron to nie jest możliwe, ale doprowadziło do drobnych porozumień, które osłabiły spory i ułatwiły ludziom życie. Przykładem tego jest działalność tak zwanego formatu 5 + 2, utworzonego w celu rozwiązania konfliktu w Naddniestrzu. Choć sam spór nie został jeszcze ostatecznie zakończony, jego strony zawierają porozumienia sektorowe. W przypadku Abchazji i Osetii Południowej takim formatem jest GID – Geneva International Discussions. OBWE wspiera też działanie tak zwanego IPRM (Incident Prevention and Response Mechanism). W jego ramach funkcjonuje specjalny kanał komunikacyjny między funkcjonariuszami z Osetii Południowej i Gruzji wykorzystywany do zapobiegania eskalacji sporów na obszarze „przygranicznym”. Dzięki niemu obie strony na bieżąco wyjaśniają sobie kwestie, które – przy braku dobrej woli – mogłyby doprowadzić do zaostrzania sporu, a nawet wymiany ognia. Większość z tych wymienionych drobnych sukcesów pozostaje jednak niezauważona.

Nie tylko wojna

OBWE działa nie tylko tam, gdzie toczą się wojny…

Organizacja bardzo aktywnie i skutecznie wspiera państwa między innymi w zwalczaniu handlu ludźmi. Ma też osiągnięcia w poprawie zdolności państw w zakresie zarządzania granicami, zwalczania terroryzmu. To bardzo istotna część działalności misji OBWE, szczególnie w państwach Azji Środkowej: Kazachstanie, Uzbekistanie, Kirgistanie, Turkmenistanie i Tadżykistanie. Co ważne, OBWE szczyci się tym, że misje działają w odpowiedzi na zgłaszane zapotrzebowania goszczących je państw. Tak więc nie są odgórnie narzucane. Otwartość władz odgrywa tu więc dużą rolę, bo w praktyce organizacja nie jest w stanie nic zrobić bez współdziałania z nimi. Przykładem w innym regionie świata są Bałkany. Na przykład w Macedonii Północnej OBWE wraz z ONZ podjęło skuteczne działania na rzecz rozwiązania problemu bezpaństwowości.

Tak na marginesie – dla państw Bałkanów Zachodnich OBWE jest szczególnie ważne, jako wiarygodny partner, zwłaszcza w porównaniu z UE. Państwa regionu często wyrażają bowiem frustrację czy też zwątpienie w UE w związku z przedłużającym się procesem jej rozszerzania i stawianymi przez nią wymogami.

A co z ochroną praw człowieka, których przestrzegania OBWE obiecuje strzec?

Raczej: którą państwa OBWE zobowiązują się gwarantować. Ale w tym zakresie również dużo dzieje się na forum organizacji. OBWE wspiera rozwijanie społeczeństwa obywatelskiego i przestrzeganie praw człowieka. Przykładem konkretnych działań jest Warszawska Konferencja Wymiaru Ludzkiego. Od dwóch lat zastępuje HDIM (Human Dimension Implementation Meeting), konferencję przeglądową praw człowieka, której organizację blokuje Rosja. To tam zbierają się aktywiści i przedstawiciele organizacji pozarządowych, którzy – czy to na sesjach plenarnych, czy w trakcie pomniejszych wydarzeń organizowanych w ramach konferencji – otwarcie mówią o stanie poszanowania praw człowieka w swoich krajach i zwracają uwagę na konkretne problemy z tym związane w obecności przedstawicieli omawianych państw. Najwięcej organizacji czy działaczy pojawia się z państw niedemokratycznych. Pokazuje to, że OBWE jest dla nich ważną organizacją i uważają ją za realne wsparcie.

Sztuka dyplomacji, sztuka kompromisu

Część aktywistów jednak kwestionuje sens działań OBWE, gdyż organizacja współpracuje z reżimami w Azji Środkowej. Pojawiały się zarzuty o kompromitowanie się poprzez współpracę z dyktaturą w Kazachstanie czy Azerbejdżanie.

Choć wspomniany zarzut może wydawać się moralnie uzasadniony, nie bierze pod uwagę faktu, że OBWE powstała jako organizacja zrzeszająca państwa zajmujące różne stanowiska. Konieczność współdziałania z ich władzami – jakie by one nie były – wynika więc z samego faktu, że te państwa są członkami OBWE. Na przykład ustanowienie w nich misji czy innej formy obecności organizacji nie jest możliwe bez zgody ich władz. Oczywiście zawierane porozumienia są często krytykowane, ale pamiętajmy, że realia polityczne tych państw znacznie różnią się od sytuacji w „państwach na zachód od Wiednia”, więc nie powinniśmy ich oceniać tą samą miarą. W tym kontekście warto zastanowić się, jaka byłaby alternatywa, gdyby nie istniało OBWE. Pamiętajmy też, że nawet przy tak ograniczonym polu działania organizacja pomaga lokalnym społecznościom i cieszy się ich poparciem. Jest to więc trudny i niedoskonały, ale skuteczny – często bardziej niż w przypadku innych organizacji międzynarodowych – kompromis.

Mechanizm moskiewski

Ale czy nie dochodzi do „pudrowania” realnych problemów i legitymizowania groźnych reżimów? Czy te kompromisy nie są zbyt daleko idące?

Wśród przedstawicieli OBWE istnieje przeświadczenie, że organizacja jest forum, na którym może być wywierany nacisk polityczny na reżimy niedemokratyczne, w tym na Rosję. Takie stanowisko prezentuje między innymi sekretarz generalna Helga Schmid. Przedstawiciele państw niedemokratycznych uczestniczą w obradach, a to powoduje, że są regularnie konfrontowani z zarzutami naruszania prawa i wzywani do udzielania wyjaśnień. Innym stosowanym instrumentem jest też tak zwany mechanizm moskiewski.

Czyli?

Możliwość ustanowienia grupy niezależnych ekspertów, która zajmuje się określonym problemem z zakresu wymiaru ludzkiego. Rezultatem ich prac są między innymi raporty związane z naruszeniami praw człowieka. Sama nazwa mechanizmu wiąże się z tym, że ustanowiono go na konferencji wymiaru ludzkiego w Moskwie w 1991 roku. Początkowo wykorzystywany był w związku z wojną w Jugosławii, a także pojedynczo wobec Estonii, na jej własny wniosek, Mołdawii i Turkmenistanu. Jednak niechlubny prym wiodą Rosja i Białoruś. Dotychczas mechanizm ten był wdrożony w sumie 14 razy, w tym pięć od czasu pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę. Świadczy to o tym, że członkowie OBWE widzą w nim ważny instrument oddziaływania na państwa dopuszczające się naruszeń praw człowieka.

OBWE i wybory

Jednym z istotniejszych działań OBWE jest wysyłanie misji obserwacyjnych na wybory. Jaki ma to sens w przypadku krajów, o których wiadomo, że łamią zasady. Powstają raporty, a dyktatorzy robią swoje…

Należy zaznaczyć, że misje OBWE jadą tylko tam, gdzie są zapraszane i mają warunki do prawidłowego działania. Dla przykładu: OBWE nie zostało zaproszone na wybory parlamentarne na Białorusi planowane na luty tego roku. Natomiast w 2021 roku organizacja sama zrezygnowała z obserwacji wyborów do rosyjskiej Dumy. I to już samo w sobie jest bardzo sugestywne.

Wiele państw umożliwia działanie obserwatorów, ale nie wdraża wniosków z raportów OBWE lub robi to jedynie częściowo. Przykładem jest Albania, która zdaniem ODIHR (Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE) w pełni wdrożyła zaledwie 3 zalecenia wynikające z monitorowania ostatnich wyborów lokalnych i parlamentarnych, 7 w większości, kolejnych 16 częściowo, a części w ogóle. Niemniej deklaruje wznowienie wprowadzania reform w ramach przygotowania do kolejnych wyborów parlamentarnych. To stanowisko daje powody do nadziei na poprawę stosowanych tam standardów.

Czy raporty OBWE w sprawie wyborów rzeczywiście odgrywają tak istotną rolę?

Tak. Dla pozostałych państw i organizacji międzynarodowych te powszechnie dostępne raporty są ważnym źródłem informacji. Można na ich podstawie między innymi wyciągać wnioski co do posiadania legitymizacji społecznej przez władze.

Dodatkowo, jeżeli misja niezależnych ekspertów wskazuje na konkretne naruszenia procedur demokratycznych, to jest to środek dowodowy, który może służyć później na potrzeby późniejszego rozliczenia autorytarnych władz. Pośrednio stanowi też formę wsparcia dla lokalnych struktur społeczeństwa obywatelskiego, aktywistów, którzy widzą, że ich apele nie idą na marne. Dzięki OBWE prodemokratyczne środowiska są słyszane. Obserwatorzy, wizytując poszczególne regiony, rozmawiają także z lokalną ludnością.

Przyszłość Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Jak Pani zdaniem może wyglądać przyszłość tej organizacji w niestabilnym współczesnym świecie?

W perspektywie krótkookresowej problemem OBWE jest przyjęcie budżetu, blokowane obecnie przez Rosję. Inna kwestia to obsadzenie tak zwanych top 4 – czyli najważniejszych stanowisk w organizacji, np. Sekretarza Generalnego, ponieważ mandaty funkcjonariuszy sprawujących te funkcje wygasają we wrześniu. Wychodząc poza kwestie czysto organizacyjne, wyzwaniem pozostaje przede wszystkim współdziałanie z Rosją, a także Białorusią, ponieważ decyzje w OBWE zapadają jednomyślnie. Jeżeli chodzi o długofalowe perspektywy, nie spodziewam się gwałtownych zmian. Wspomniane problemy przekładają się na brak większych możliwości wdrażania przez OBWE nowych inicjatyw. Potencjalnym polem do współpracy sektorowej mógłby być tu wymiar gospodarczo-ekologiczny. Dotychczasowe projekty będą raczej kontynuowane, podobnie zresztą jak wspomniane wcześniej procesy pokojowe, ponieważ – tak jak pan już wskazywał – wiele konfliktów, którymi zajmuje się OBWE, nie doczekało się rozwiązania. W tym kontekście bardzo niepokojące jest jednak zmarginalizowanie Grupy Mińskiej, która zajmowała się Górskim Karabachem.

Dowiedz się więcej:

Chcesz przejrzeć więcej podobnych artykułów? Wejdź na stronę Holistic News.