Referendum, czyli porażka demokracji?

Ostatnio różne państwa odwołują się do woli ludu. Czy to oznacza, że demokracja przedstawicielska jest w kryzysie? Czy przeciwnie, referenda są oznaką jej zdrowia?

O „oddaniu głosu ludziom” mówi się w Wielkiej Brytanii, która może się rozstać z Unią Europejską w sposób gwałtowny, bez żadnego porozumienia. Czy drugie referendum w sprawie brexitu miałoby sens?

Pytanie jest bardziej generalne: czy referendum w ogóle jest dobrym mechanizmem do uzgodnienia kwestii politycznych, z którymi nie potrafią lub nie chcą sobie poradzić wybrani przez obywateli przedstawiciele?

Referenda dają ludziom głos. To jest ich urok w czasach, kiedy ludzie są źli lub rozczarowani politycznym establishmentem. Ale bez zasad referendum nie jest niczym innym jak zaproszeniem do zbiorowego gniewnego ryku. Tymczasem polityka wymaga ostrożnego wyważenia interesów wszystkich. To nie jest – i nie może być – zadanie każdego obywatela.

W niektórych kwestiach to, co jest dobre dla jednej osoby, może być złe dla innych. A to, co jest złe dla innych, może skończyć się jeszcze gorzej dla jednostki. Większość ludzi nie wykazuje zainteresowania, nie ma czasu, wiedzy, dostępu lub chęci dogłębnego zrozumienia czy rozważania podobnych spraw.

I to jest racja bytu demokracji przedstawicielskiej. Obywatele powierzają politykom zadanie informowania ich (korzystając przy tym z pomocy urzędników państwowych), rozważania różnych alternatyw, przyjęcia szerszej i długoterminowej perspektywy.

Politycy przenoszą swoje rozważania na forum – tzn. do parlamentu, który został stworzony po to, aby reprezentować odmienne interesy konkurujących ze sobą partii politycznych, okręgów wyborczych i przedstawicieli. I politycy odpowiadają za swoje czyny przed wyborcami, organami kontrolnymi i niezależnymi mediami.

Kiedy politycy zwołują referendum, to często oznacza, że chcą uniknąć odpowiedzialności za trudne decyzje. I to jest niebezpieczna praktyka.

Nawet zanim nowo wybrany prezydent Meksyku Andrés Manuel López Obrador przejął władzę, używał „nieoficjalnych referendów”– w takich kwestiach jak przerwanie budowy nowego lotniska w Mexico City (które było już w 30 proc. ukończone), reforma programów socjalnych czy duże inwestycje państwa w infrastrukturę.

Zatem w jaki sposób sprawić, żeby referenda nie kompromitowały idei demokracji przedstawicielskiej?

Oczywiście rządy mogą po prostu nie organizować referendów. Tak to wygląda w Belgii, Malezji i Indonezji (gdzie w latach 1985–1999, kiedy władza autorytarna była silna, opierano się na plebiscytach). Ale jeśli kraje nadal chcą opcji z referendum, powinny wdrożyć mechanizmy gwarantujące, że politycy nie będą mogli wykorzystywać ich do unikania trudnych decyzji. Może to być np. ograniczenie dopuszczalnych tematów referendum (powiedzmy, tylko w odniesieniu do poprawek konstytucyjnych), minimalny próg wyborczy, który daje referendum ważność, albo wymóg większości kwalifikowanej.

Na przykład w Australii wynik referendum jest wiążący, jeśli zdobędzie większość w każdym ze stanów tego kraju (jeśli np. jakiś plan zyska poparcie większości Australijczyków, ale tylko mniejszości w stanie Nowa Południowa Walia, to wtedy upada).

Taką regułę powinno się przyjąć w Wielkiej Brytanii. Wybór dokonany w referendum powinien być ważny dopiero, kiedy uzyska poparcie ogółu, ale też – z osobna – w Anglii, Walii, Szkocji i Irlandii Północnej.

Innym sposobem na uniknięcie pułapek referendów jest przyjęcie zasady, że ich wyniki nie są wiążące. Finlandia i Norwegia zezwalają na referenda tylko na tej podstawie, a australijscy politycy mają możliwość zwoływania niewiążących plebiscytów.

Żeby referendum było właściwym demokratycznym mechanizmem, nie może zwalniać polityków z odpowiedzialności. W Szwajcarii na przykład referendum może być przeprowadzone, aby rządzący mogli rozeznać się w preferencjach społeczeństwa, ale politycy muszą wziąć odpowiedzialność za podjęcie ostatecznej decyzji, która będzie najlepiej realizowała interes publiczny.

Tak było w przypadku referendum przeprowadzonego w lutym 2014 roku, w którym to większość szwajcarskich wyborców i wszystkie szwajcarskie kantony wyraziły wolę ograniczenia imigracji. Dosłowne zamknięcie granic dla imigrantów byłoby pogwałceniem umów Szwajcarii z Unią Europejską. Zatem w 2016 roku rząd zaproponował własne rozwiązanie – prawo, które nakazuje pracodawcom rekrutującym pracowników, żeby dawali pierwszeństwo Szwajcarom (bez ograniczania swobodnego przepływu europejskich pracowników na szwajcarski rynek pracy). Zwołując referendum, politycy muszą także wziąć odpowiedzialność za jego kontekst. Muszą się upewnić, że zadane pytanie jest dobrze skonstruowane. Że jest wystarczająco dużo czasu, żeby się zastanowić i dotrzeć do informacji, które pomogą podjąć decyzję.

W Szwajcarii istnieje długotrwała tradycja zakrojonych na szeroką skalę miejscowych konsultacji, co przyczynia się do wysoce przemyślanego procesu podejmowania decyzji.

Jeśli wyskoczymy do ludzi z pytaniem nagle i bez przygotowania, odpowiedzi będą równie gwałtowne. W starożytnych Atenach, kolebce demokracji, obywatele zagłosowali w pierwszy dzień debaty, aby uśmiercić całą męską populację Mytilene w ramach kary za ich rewoltę. Do następnego dnia obywatele ochłonęli i zwyciężyła opcja łaskawości wobec buntowników. Niestety czas czasami nie wystarczy. W Wielkiej Brytanii określenia takie jak „brexit”, „nie ma dealu” czy „zostać” zostały tak mocno naładowane emocjami, że kolejne referendum byłoby kolejnym przekrzykiwaniem się. Winni są politycy, którzy do tego doprowadzili.

Dlatego, kiedy organizujemy referendum, musimy pamiętać o jednym: nie może być ono uwolnieniem polityków od kłopotów. Oni przecież zostali wybrani po to, aby uprawiać taką politykę, która realizuje interes publiczny. I z tego muszą być rozliczani.

© Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org

NGAIRE WOODS jest dziekanem Blavatnik School of Government na Uniwersytecie Oksfordzkim