Dziesięć państw czeka na Unię. Co może zamknąć im drzwi?

Wielu kandydatów, żadnych gwarancji

W kolejce do Unii Europejskiej czeka obecnie dziesięć państw, z których dziewięć – Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Gruzja, Macedonia Północna, Mołdawia, Serbia, Turcja i Ukraina – posiada oficjalny status kandydata, natomiast Kosowo określane jest jako „potencjalny kandydat”. Ponieważ niepodległość Kosowa jest nieuznawana – i w wyobrażalnej przyszłości nie będzie – przez pięć państw członkowskich (Cypr, Grecję, Hiszpanię, Rumunię i Słowację), a dla przyjęcia do Unii nowego państwa niezbędna jest zgoda wszystkich członków, akcesję tej byłej prowincji serbskiej można uznać za mało realną.

Kto może zostać członkiem Unii Europejskiej? Artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) stanowi, że „każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2”. Zanim przejdziemy do tych wartości, warto zauważyć, że samo sformułowanie „państwo europejskie” jest niejasne.

Turcja posiada status kandydata (najwyższy z możliwych dla państwa aspirującego do Unii), a przecież tylko 3 proc. terytorium tego kraju leży na kontynencie europejskim. To mniej niż ma to miejsce w przypadku Kazachstanu (od 4–5 proc. do 10 proc. w zależności od wyboru przebiegu granicy między Europą a Azją, który jest częściowo umowny). Jako ciekawostkę można przytoczyć fakt, że w roku 1987 wniosek o członkostwo EWG, poprzedniczki Unii, złożyło Maroko.

Unijne wartości nie są zero-jedynkowe

Podobnie niejednoznacznie jest z wartościami. Artykuł 2 TUE je wymienia: „poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości”. Część z tych pojęć jest nieostra.

Na przykład co to jest „państwo prawne”, skoro traktaty ani inne dokumenty unijne tego nie definiują, a fachowcy wyróżniają co najmniej trzy (naprawdę jest ich więcej) główne europejskie tradycje tego pojęcia? Z prawami człowieka sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana; wystarczy zauważyć, jak różne jest w różnych krajach rozumienie pierwszego i najważniejszego z nich: prawa do życia. Zatem również z punktu widzenia aksjologii sprawa nie jest oczywista; istnieje ogromne pole do polityzacji wartości i nadużyć traktatowych, z którymi zresztą mieliśmy już do czynienia.

W roku 1993 określono tzw. kryteria kopenhaskie: warunki, które musi spełniać państwo ubiegające się o członkostwo (demokracja, praworządność, funkcjonująca gospodarka rynkowa, zdolność do włączenia prawa unijnego do prawa krajowego). Bieżącego monitoringu i oceny technicznej dokonuje Komisja Europejska. Ale i tu mamy do czynienia z niejednoznacznością pojęć, a w dodatku z nieuniknioną ocennością opinii Komisji, więc trudno mówić o sytuacji zero-jedynkowej.

Jedno weto zatrzymuje całą akcesję

Natomiast kryterium zero-jedynkowym – albo spełnionym, albo nie – jest wymóg jednomyślnej zgody wszystkich państw UE w sprawie przyjęcia nowego kraju. Weta i groźby weta wiele razy towarzyszyły przyjmowaniu nowych członków. Czasami dotyczyły spraw absolutnie pierwszoplanowych, strategicznych, jak przy pierwszym rozszerzeniu (wtedy jeszcze nie Unii, a Wspólnot) o Wielką Brytanię, Irlandię i Danię – dwukrotnie blokowanym przez Francję prezydenta de Gaulle’a – lub jak przy tak zwanym rozszerzeniu 10+2 w latach 2004 i 2007, obejmującym m.in. Polskę, które w pewnym momencie było zagrożone przez weto Grecji.

Czasem dotyczyły spraw dla większości państw zupełnie marginalnych, ale dla dwóch – (już) członka i (jeszcze) kandydata – istotnych, jak w przypadku słoweńsko-chorwackiego sporu o obszar 19 kilometrów kwadratowych w Zatoce Pirańskiej. Zdarzało się i tak, że ani sama Unia, ani żadne z jej państw członkowskich nie musiały uciekać się do blokowania akcesji kandydata, bo sam kandydat zdawał sobie sprawę z konieczności dokonania zmian w swej polityce, także historycznej, i ich dokonywał: to przypadek Chorwacji i jej odwrócenia się od ustaszowskiej przeszłości.

Kraje członkowskie UE: Francja dwa razy zamknęła drzwi

Trzykrotne próby dołączenia Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii do – wtedy jeszcze – Wspólnot Europejskich to prehistoria Unii, ale pouczająca. Po utracie statusu globalnego mocarstwa i w obliczu sukcesów Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej Brytyjczycy zrewidowali swoje wcześniej sceptyczne stanowisko w stosunku do integracji europejskiej i w roku 1961 premier Harold Macmillan złożył wniosek o przystąpienie do EWG; to samo uczyniły powiązane gospodarczo ze Zjednoczonym Królestwem Irlandia i Dania. Wniosek zawetowała Francja (1963).

Powtórzyło się to w roku 1967 właściwie bez uzasadnienia: prezydent de Gaulle stwierdził jedynie, że „Wielka Brytania nadal nie jest gotowa gospodarczo i politycznie”; czyli można by rzec, że powiedział „nie, bo nie”. Dopiero w roku 1972 jego następca Georges Pompidou „wpuścił” Zjednoczone Królestwo do EWG (od 1 stycznia 1973) wraz z dwoma pozostałymi państwami oraz Norwegią (która jednak ostatecznie nie stała się członkiem Wspólnot wskutek negatywnego wyniku referendum).

Grecja wymusiła wejście Cypru

W nowszych czasach duży wpływ na kształt rozszerzeń Unii dwukrotnie wywarła Grecja. Najpierw wymusiła akcesję Cypru w roku 2004. Unia z dystansem odnosiła się do tej kandydatury z uwagi na trwający od 1974 roku podział wyspy na część południową (grecką) i północną (turecką), nad którą Republika Cypru nie ma kontroli. Akcesja Cypru w dziwacznej formule, w której członkiem Unii staje się cała wyspa, ale z „zawieszeniem prawa unijnego” w części północnej, była sprzeczna z oficjalną doktryną zawartą w dokumencie „Agenda 2000”, mającą chronić Unię od importowania niestabilności geopolitycznej.

Gdy jednak Grecja zagroziła zawetowaniem akcesji pozostałych jedenastu państw w latach 2004/2007 (w tym Polski), Bruksela ustąpiła. W ten sposób na terenie (teoretycznie) Unii Europejskiej powstał obszar, na którym podstawową walutą jest turecka lira.

Siła groźby weta jest tak wielka, że Grecja potrafiła nawet wymóc zmianę nazwy innego państwa. Przez wiele lat blokowała aspiracje Macedonii do Unii Europejskiej i NATO, uważając nazwę tego kraju za przynależną wyłącznie do greckiego dziedzictwa historyczno-kulturowego i obawiając się roszczeń terytorialnych do noszącej tę samą nazwę swojej północnej prowincji. Weta okazały się skuteczne. W wyniku porozumień znad Prespy (czerwiec 2018 r.) Macedonia zmieniła nazwę na Republika Macedonii Północnej, a Grecja wycofała swoje weta.

26 marca 2020 r. Rada Europejska zatwierdziła rozpoczęcie negocjacji z Macedonią Północną (i Albanią), a dzień później kraj ten stał się członkiem NATO. Nie jest to jednak koniec problemów Macedonii Północnej z akcesją, bowiem z powodów historycznych i językowo-tożsamościowych państwu temu zagraża jeszcze blokada ze strony Bułgarii.

Członkostwo w UE: Chorwacja zmieniła politykę pamięci

Wszystkie weta i groźby weta trudno omówić, bo nie zawsze są oficjalne, a niektóre blokady są tymczasowe lub dotyczą konkretnych rozdziałów negocjacyjnych, a nie całości akcesji. Warto natomiast przypomnieć historię, w której ani groźba weta państwa członkowskiego, ani żadne działania Unii Europejskiej nie były potrzebne, przynajmniej oficjalnie, do wpłynięcia na politykę państwa kandydującego.

Chodzi o głęboką zmianę narracji historycznej, jaka dokonała się w Chorwacji. Po ogłoszeniu przez ten kraj niepodległości (1991) i podczas wojny (1991–1995) nastąpił tam wyraźny nawrót do tradycji faszystowskiego Niepodległego Państwa Chorwackiego (NDH, 1941–1945), traktowanego jako „pierwsze niepodległe państwo chorwackie” od stuleci, i do symboliki faszystowskiego ruchu ustaszy, odpowiedzialnego za ludobójstwo na setkach tysięcy Serbów, Żydów i Romów, m.in. w obozie Jasenovac.

Temu nawrotowi sprzyjał pierwszy prezydent Chorwacji Franjo Tuđman, prowadzący politykę pojednania i zjednoczenia potomków partyzantów komunistycznych i potomków ustaszy dla celów wspólnej walki z Serbami, aczkolwiek już pierwsza konstytucja z roku 1990 odwoływała się do tradycji antyfaszystowskich i dystansowała się od dziedzictwa ustaszy.

Wymogi integracji z Unią Europejską i konieczność budowania wiarygodności na arenie międzynarodowej doprowadziły do postępującej „deustaszyzacji” kraju, ale o tym – jak się wydaje – Chorwatom nie trzeba było przypominać ani na nich tego wymuszać. Sytuacja zupełnie inna niż na odwołującej się do tradycji banderowskich Ukrainie.

Rozszerzenie Unii Europejskiej: trzy lata albo prawie czterdzieści

Nie ma żadnej prawidłowości, jeśli chodzi o czas oczekiwania na członkostwo. Finlandii od złożenia wniosku do pełnego członkostwa zabrało to mniej niż trzy lata. Turcja złożyła wniosek 39 lat temu (14 kwietnia 1987 r.), a państwem stowarzyszonym z EWG, poprzedniczką Unii, jest od lat – uwaga, uwaga – 63. Nawet gdyby Turcji zależało jeszcze na integracji, musiałaby się liczyć z bardzo twardymi, może zaporowymi, warunkami ze strony zwłaszcza Grecji i Cypru.

Ale już nie zależy: około roku 2010 ówczesny minister stanu i główny negocjator ds. członkostwa Turcji w UE Egemen Bağış mówił piszącemu te słowa, że odporność jego kraju na wodzenie go za nos przez największych graczy Unii – chodziło zwłaszcza o Francję i Niemcy – właśnie się kończy. No i skończyła się: jakieś dziesięć lat temu prezydent Recep Tayyip Erdoğan przestał oglądać się na „wartości europejskie” i poszedł w autokrację, co zamroziło proces akcesyjny.

Wniosek z tego wszystkiego jest taki, że członkostwo jakiegoś państwa w Unii Europejskiej nigdy nie jest przesądzone niemal do ostatniego dnia, dopóki to państwo nie zostanie pełnoprawnym członkiem. Lecz gdy już nim zostanie, zyskuje potężny instrument wpływu na politykę innych państw. Pod warunkiem, że zechce i potrafi z niego skorzystać.

Przeczytaj również: Przyszłość Europy. „Nadmiar integracji to niedobór demokracji”