Potężne Niemcy, ograniczona władza. Kto rządzi Unią?

Niemcy rządzą Unią? To nie takie proste

W polskiej debacie publicznej coraz częściej pojawia się teza, że rzeczywista władza w Unii Europejskiej (UE) znajduje się w rękach największych państw członkowskich, przede wszystkim Niemiec. W najbardziej radykalnej postaci pogląd ten sprowadza się do przekonania, że instytucje unijne realizują przede wszystkim interesy Berlina, a integracja europejska stała się narzędziem wzmacniania niemieckiej pozycji politycznej i gospodarczej.

Jest to wyraźna zmiana w stosunku do dominującego przed rozszerzeniem Unii na Europę Środkowo-Wschodnią sposobu postrzegania integracji europejskiej. Wówczas Komisja Europejska (KE) była przedstawiana jako instytucja równoważąca wpływy największych państw oraz skutecznie reprezentująca interes wspólnotowy.

Zmiana sposobu postrzegania Unii nie jest przypadkowa. Wynika ona z ewolucji patrzenia na reguły w samej Unii. Symbolem tej zmiany mogą być dwie odmienne postawy wobec kwestii równości państw członkowskich reprezentowane przez kanclerza Helmuta Kohla i przewodniczącego KE Jeana-Claude’a Junckera.

O Helmucie Kohlu mówiono, że dla podkreślenia zasady równości państw członkowskich miał zwyczaj wymieniać Luksemburg przed Niemcami. Z kolei Jean-Claude Juncker, pytany w 2016 r. o brak sankcji wobec Francji za naruszenie reguł budżetowych, odpowiedział: „bo Francja to Francja”, co dla wielu obserwatorów stało się symbolem nierównego traktowania państw członkowskich.

Francja czy Niemcy?

Powstaje zatem pytanie, czy UE rzeczywiście funkcjonuje jako „francusko-niemiecki dyrektoriat”, a jej instytucje realizują głównie interesy dwóch największych państw członkowskich.

Nie ulega wątpliwości, że współpraca Francji i Niemiec odgrywa kluczową rolę w procesie integracji europejskiej. Jednocześnie UE pozostaje systemem wielopoziomowego zarządzania, opartym na podziale kompetencji, rozbudowanych procedurach decyzyjnych oraz mechanizmach równoważenia wpływów państw członkowskich i instytucji ponadnarodowych.

Przy tej konstrukcji trudno sobie wyobrazić, aby nawet największe państwa mogły jednostronnie narzucać swoje rozwiązania. Ich potencjał gospodarczy jest niewątpliwie istotnym czynnikiem wpływu, ale niewystarczającym. Muszą bowiem umieć budować koalicje oraz osiągać kompromisy z pozostałymi uczestnikami procesu decyzyjnego.

Nord Stream 2. Berlin wygrał ważną rundę

Polityka energetyczna stanowi jeden z najczęściej przywoływanych przykładów przez zwolenników tezy o dominującej pozycji Niemiec w UE. Mimo że budowa gazociągu Nord Stream 2 była wielokrotnie krytykowana przez Parlament Europejski, Komisję Europejską oraz znaczną część państw członkowskich, Niemcy konsekwentnie realizowały ten projekt.

KE zaproponowała nowelizację dyrektywy gazowej, która zakazywała łączenia funkcji dostawcy gazu z funkcją właściciela infrastruktury, jak to było w przypadku Gazpromu. Dzięki kompromisowi z Francją Niemcom udało się złagodzić te przepisy w odniesieniu do Nord Stream 2.

Byłoby jednak uproszczeniem uznać tę sytuację za dowód bezsilności Unii wobec Niemiec. Przypadek Nord Stream 2 pokazuje przede wszystkim ograniczenia kompetencji Komisji Europejskiej wobec państw członkowskich, które jako „panowie traktatów” zachowują decydujący wpływ na kształt prawa unijnego.

Jednocześnie unaocznia, że szczególna pozycja Berlina wynika nie tyle z możliwości jednostronnego narzucania rozwiązań, ile ze zdolności Niemiec i Francji do wypracowywania kompromisów oraz renegocjowania propozycji przedstawianych przez KE.

Niemcy miały rządzić euro. Stało się coś odwrotnego

Rola Niemiec w strefie euro stanowi jeden z najbardziej wymownych przykładów ambiwalentnego charakteru władzy w UE. Paradoks polega na tym, że państwo powszechnie postrzegane jako główny beneficjent unii walutowej w wielu kluczowych momentach było zmuszone akceptować rozwiązania pozostające w sprzeczności z własną filozofią gospodarczą.

Projekt wspólnej waluty był od początku szczególnie silnie wspierany przez Francję. W wymiarze politycznym stanowił odpowiedź na rosnącą potęgę gospodarczą zjednoczonych Niemiec. We francuskiej debacie publicznej marka niemiecka oraz Bundesbank były często określane mianem „niemieckiej broni atomowej”, ponieważ umożliwiały Niemcom wywieranie pośredniego wpływu na politykę pieniężną pozostałych państw europejskich. Wspólna waluta miała ograniczyć tę asymetrię i w większym stopniu podporządkować niemiecką politykę monetarną wspólnym instytucjom europejskim.

Dla Niemiec rezygnacja z marki była decyzją o fundamentalnym znaczeniu politycznym i gospodarczym. Zgoda na euro stanowiła cenę, jaką kanclerz Helmut Kohl był gotów zapłacić za uzyskanie francuskiego poparcia dla zjednoczenia Niemiec. Jednocześnie Berlin zakładał, że nowa unia walutowa będzie funkcjonowała według zasad wypracowanych przez Bundesbank. W przekonaniu niemieckich elit rozwiązania traktatowe oraz konstrukcja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) miały skutecznie zabezpieczać te reguły.

Stopniowa erozja rozwiązań

Kryzys zadłużeniowy w strefie euro po 2010 r. zrewidował te założenia. W obliczu zagrożenia rozpadem unii walutowej kolejne rozwiązania przyjmowane przez państwa członkowskie stopniowo odchodziły od pierwotnych założeń unii walutowej.

Paradoksalnie właśnie w okresie, gdy europejska i anglosaska prasa pisała o „germanizacji Europy”, „dyktacie Berlina” czy dominacji niemieckiej ordoliberalnej filozofii gospodarczej, w zaciszu negocjacji następował proces stopniowej erozji rozwiązań, które Niemcy uważały za fundament unii walutowej.

Z perspektywy Francji ewolucja strefy euro oznaczała realizację jednego z jej strategicznych celów. Dominująca wcześniej filozofia Bundesbanku została stopniowo zastąpiona rozwiązaniami zwiększającymi zakres solidarności finansowej oraz wspólnego ponoszenia ryzyka. Jednocześnie utrwaliła się narracja przedstawiająca Niemcy jako największego beneficjenta wspólnej waluty, przede wszystkim dzięki korzyściom eksportowym wynikającym z relatywnie słabszego kursu euro od kursu, jaki miałaby samodzielna marka niemiecka.

Wielu niemieckich ekonomistów kwestionuje jednak takie uproszczenie, wskazując, że sukces eksportowy Niemiec historycznie nie był uzależniony od słabego kursu waluty, lecz od wysokiej konkurencyjności przemysłu wymuszonej silną marką. Niemcy stopniowo zaakceptowały rozwiązania obejmujące transfery fiskalne, wspólne instrumenty zadłużeniowe oraz coraz dalej idącą wspólnotę odpowiedzialności finansowej, mimo że pozostają one w sprzeczności z niemiecką kulturą stabilności finansów publicznych.

Z tego punktu widzenia Berlin stał się uczestnikiem systemu, którego reguły coraz słabiej odpowiadają pierwotnym niemieckim założeniom. W porównaniu z okresem dominacji marki niemieckiej i pozycji Bundesbanku wpływ Niemiec na kształt europejskiego ładu monetarnego jest dziś ograniczony przez współzależności, choć Niemcy nadal pozostają jednym z najważniejszych podmiotów kształtujących kierunek reform strefy euro.

Unijne przepisy kontra niemieckie auta

Przykład unijnego pakietu Fit for 55 stanowi jeden z najbardziej nieoczywistych przypadków analizy wpływu Niemiec na proces decyzyjny w UE. Program został przygotowany przez KE, kierowaną przez Ursulę von der Leyen, wywodzącą się z niemieckiej CDU, i uzyskał poparcie większości ugrupowań dominujących w Parlamencie Europejskim, w tym Europejskiej Partii Ludowej, Zielonych oraz ugrupowań lewicowych, w których niemieccy europosłowie odgrywają istotną rolę.

Najbardziej kontrowersyjnym elementem pakietu z perspektywy Niemiec był zakaz rejestracji nowych samochodów z silnikami spalinowymi od 2035 r. Rozwiązanie to od początku budziło poważne zastrzeżenia części środowisk gospodarczych i ekspertów.

Krytycy wskazywali, że przyspieszone odejście od technologii silników spalinowych osłabi jedną z najważniejszych przewag konkurencyjnych europejskiego, a zwłaszcza niemieckiego przemysłu motoryzacyjnego, jednocześnie ułatwiając ekspansję producentów pojazdów elektrycznych z Chin. W praktyce oznaczało to deprecjację technologii, w których przedsiębiorstwa niemieckie przez dziesięciolecia posiadały światową przewagę.

Mimo tych obaw Niemcy zagłosowały za przyjęciem pakietu, po tym, jak KE uwzględniła poprawkę rządu Olafa Scholza umożliwiającą rejestrację pojazdów napędzanych paliwami syntetycznymi (e-paliwami).

Niemcy chcą powrotu starych rozwiązań

Zgoda Berlina na to rozwiązanie budziła wśród ekspertów zdziwienie. Trudno było bowiem pogodzić obraz Niemiec jako państwa dominującego w UE z faktem, że zaakceptowały regulacje ograniczające rozwój sektora będącego jednym z filarów ich przewagi gospodarczej.

Obecnie kanclerz Friedrich Merz oraz przedstawiciele CDU/CSU podejmują kroki zmierzające do osłabienia regulacji zakazujących sprzedaży samochodów spalinowych, mimo że decydującą rolę w wypracowaniu polityki klimatycznej UE odegrały wcześniej niemieckie środowiska polityczne, zwłaszcza Zieloni oraz część ugrupowań centrolewicowych i liberalnych.

Berlin to nie jeden gracz

Utożsamianie stanowiska UE z interesem państwa niemieckiego jest często nadmiernym uproszczeniem. Niemcy nie stanowią jednolitego podmiotu politycznego. O kierunku polityki europejskiej współdecydują konkurujące ze sobą partie, rząd federalny, kraje związkowe, europosłowie, organizacje społeczne i grupy interesu, których stanowiska bywają diametralnie odmienne. Po drugie, przykład Fit for 55 pokazuje, że decyzje podejmowane na poziomie Unii mogą prowadzić do rezultatów niekorzystnych również dla największego państwa członkowskiego.

Po trzecie, przypadek ten pokazuje, jak bardzo różni się percepcja procesów decyzyjnych w poszczególnych państwach członkowskich. W wielu państwach członkowskich, w tym w Polsce, rozwiązania unijne interpretowane są często jako rezultat dominacji Niemiec, podczas gdy znaczna część niemieckiej debaty publicznej koncentruje się na przekonaniu, że Berlin ponosi nieproporcjonalnie wysokie koszty utrzymania jedności wspólnoty oraz akceptuje rozwiązania odbiegające od własnych interesów.

Z tego przeświadczenia wynika formułowany w programie AfD postulat opuszczenia strefy euro oraz UE w obecnej formie. W debatach w Niemczech podkreślana jest skuteczność francuskiej administracji publicznej w unijnych procesach decyzyjnych i jej zdolność do obsadzania kluczowych stanowisk w instytucjach unijnych. Z kolei Niemcy ma charakteryzować tzw. strategia German vote, tj. powstrzymywanie się rządu Niemiec od głosu na posiedzeniach Rady ze względu na wewnątrzniemiecką różnicę stanowisk.

Kto więc naprawdę rządzi Unią?

Pozycja Niemiec w UE jest znacznie bardziej złożona, niż sugerują popularne tezy o niemieckiej dominacji czy istnieniu „francusko-niemieckiego dyrektoriatu”. Niemcy niewątpliwie dysponują największym potencjałem gospodarczym w Unii oraz wyjątkową zdolnością budowania koalicji, jednak nie oznacza to możliwości jednostronnego narzucania własnych rozwiązań.

W wielu przypadkach Berlin zmuszony jest akceptować kompromisy, które tylko częściowo odpowiadają jego interesom, a niekiedy prowadzą nawet do osłabienia przewag stanowiących fundament niemieckiej gospodarki.

UE nie zniosła polityki siły, lecz zmieniła jej charakter. Potencjał gospodarczy nadal ma znaczenie, ale jest niewystarczający. O skuteczności decyduje zdolność budowania koalicji, wykorzystywania instytucji i przekonywania partnerów. Integracja zastąpiła klasyczną logikę rywalizacji mocarstw systemem instytucjonalnym, w którym wpływ zależy od umiejętności korzystania z procedur dla budowania poparcia dla własnych propozycji.

Rywalizacja państw nie zniknęła, została jedynie przeniesiona z konfrontacji militarnej na płaszczyznę negocjacji instytucjonalnych.

To właśnie zdolność prowadzenia tych negocjacji decyduje o rzeczywistej pozycji państw we współczesnej Europie. Oznacza to, że pozycja państw członkowskich nie jest z góry określona wyłącznie przez ich wielkość. Historia integracji europejskiej pokazuje liczne przykłady skutecznego oddziaływania państw średnich i małych, zwłaszcza wtedy, gdy potrafią one tworzyć trwałe koalicje lub wykorzystują instrumenty instytucjonalne dostępne w procesie decyzyjnym.

Powyższe przykłady uświadamiają również, że UE nie jest ani klasycznym związkiem suwerennych państw, ani strukturą podporządkowaną jednemu hegemonowi. Jest systemem wielopoziomowego zarządzania, w którym wpływy mają charakter relacyjny i zależą od zdolności do budowania kompromisów.

Nawet dwa największe państwa członkowskie, Francja i Niemcy, są zmuszone nieustannie negocjować między sobą zakres własnych wpływów oraz poszukiwać kompromisów umożliwiających osiągnięcie wspólnego stanowiska.

Przeczytaj również: Nie superpaństwo, lecz sieć państw. Cybernetyczne spojrzenie na kryzys UE

Na scenie zobaczysz między innymi:

Spotkasz w strefie książek:

***

Czytelnicy Holistic News z kodem: PRAWDA3 otrzymują 20% rabatu!

Spotkajmy na Holistic Talk w Cavatina Hall!