Przyszłość Unii Europejskiej. Czy Bruksela traci kontrolę?

Prawo, które wyznacza granice władzy

Granicami skutecznego zarządzania złożonością zajmuje się cybernetyka – nauka o sterowaniu i regulacji systemów – oraz jej zastosowania/rozwinięcia w teorii systemów i zarządzania oraz teorii złożoności. Jej podstawowe prawo, sformułowane przez W. Rossa Ashby’ego, prawo niezbędnej różnorodności (Law of Requisite Variety), w najbardziej znanej postaci brzmi: „Tylko różnorodność może zniszczyć różnorodność”.

Różnorodność oznacza liczbę odróżnialnych stanów systemu. Rzucana moneta ma różnorodność równą dwa (ten „system” zna tylko dwa stany: orła i reszkę), kostka do gry – sześć. Jaką różnorodność ma Unia Europejska, trudno jest powiedzieć dokładnie, poza tym, że jest to liczba gigantyczna.

System większy niż jego centrum

Unia jest systemem złożonym z 27 państw członkowskich różnej wielkości, o różnych tradycjach, kulturach, gospodarkach i interesach. Posiada wyjątkowo zagmatwaną strukturę instytucjonalną z 24 językami urzędowymi; jej najważniejsze instytucje – Rada Europejska, Komisja, Rada Unii Europejskiej, Parlament, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – często kompetencyjnie zazębiają się o siebie, w dodatku w taki sposób, że Charles Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu, czyli po prostu Monteskiusz, musi przewracać się w grobie.

A to przecież tylko wierzchołek tej góry lodowej, którą jest cała struktura instytucjonalna Unii, obejmująca – oprócz wymienionych – kolejne instytucje, kilkadziesiąt agencji z własną osobowością prawną, złożony system komitetów i procedur w ramach tzw. komitologii, prawdopodobnie kilka tysięcy (!) formalnych tzw. europejskich grup interesów i niezwykle skomplikowany system stanowienia unijnego prawa.

Doliczmy do tego dziesiątki tysięcy aktów prawnych, miliony podmiotów gospodarczych, instytucji i organizacji, miliardy interakcji politycznych, gospodarczych, społecznych i kulturowych, w dodatku wszystko to poddane potężnym zakłóceniom zewnętrznym (wojny u granic Unii, migracje, pandemia, geopolityka). Taka różnorodność musi przyprawiać o zawrót głowy.

Szacuje się – choć trzeba wyraźnie podkreślić, że te szacunki nie opierają się na twardych obliczeniach, raczej należy traktować je jako intuicyjne – że ta liczba mieści się w przedziale od 10²⁰ (jedynka z dwudziestoma zerami, czyli sto trylionów) do 10³⁰ (jedynka z trzydziestoma zerami, czyli kwintylion); jakby nie liczyć, będzie to liczba olbrzymia. Dla wyobrażenia sobie jej ogromu warto uświadomić sobie, że kwintylion milimetrów to więcej niż sto miliardów lat świetlnych, czyli więcej niż średnica całego obserwowalnego Wszechświata.

Kryzys Unii Europejskiej zaczyna się w środku

Takiej różnorodności nie jest w stanie „zniszczyć”, czyli skutecznie nią sterować, żaden centralny regulator: Komisja Europejska, Rada, Parlament czy wszystkie unijne instytucje razem wzięte.

Gdy różnorodność systemu przekracza różnorodność regulatora, system nie jest niezarządzalny w sposób absolutny, lecz przestaje być kontrolowany centralnie i zarządzany przewidywalnie. Pojawia się paraliż decyzyjny i silosowość: w przypadku Unii oznacza to brak współpracy i/lub rywalizację między poszczególnymi aktorami polityki unijnej, na przykład między instytucjami (jak Komisja) a państwami członkowskimi lub między państwami członkowskimi.

Stopniowo gubiony jest cel, dla którego system został zbudowany; biurokracja staje się ważniejsza od obywateli i coraz bardziej od nich oderwana.

Flagi Unii Europejskiej przed budynkami instytucji w Brukseli – kryzys Unii Europejskiej i spór o przyszłość UE — Fot. Maxim8609/Envato

Więcej władzy nie oznacza większej kontroli

Teoretycznie możliwe są różne strategie korzystania z prawa Ashby’ego w stosunku do Unii Europejskiej. Jedną z nich, forsowaną przez unijny establishment, można by nazwać centralizacyjną. Jej uzasadnienie wychodzi od stwierdzenia faktu, że Unia Europejska nie funkcjonuje w próżni. Musi skutecznie reagować na wciąż nowe wyzwania i zakłócenia zewnętrzne: wojny u granic, geopolitykę, globalizację.

Utrzymanie korzyści ze złożoności integracji (rynek wewnętrzny, cztery przepływy itd.) oraz zwiększenie wspólnej siły negocjacyjnej wymagają – zdaniem zwolenników tej opcji – działań centralizacyjnych, takich jak na przykład likwidacja zasady jednomyślności tam, gdzie ona jeszcze istnieje, i zastąpienie jej głosowaniem większością kwalifikowaną.

Zwolennicy ci jednak pomijają fakt, że taka scentralizowana struktura „superpaństwowa” musiałaby być – nie „mogłaby być”, lecz musiałaby być – autorytarna.

Reforma UE nie musi oznaczać centralizacji

Z prawa Ashby’ego wynika jednak również inna możliwa strategia, w dużej mierze odwrotna do powyższej. Kiedy zastanawiamy się, jak skutecznie zarządzać ogromną różnorodnością takiego systemu, jak Unia Europejska, ze zdziwieniem (być może) odkrywamy, że pewne mechanizmy niezbędne z punktu widzenia optymalizacji cybernetycznej są w jej strukturę już wbudowane, tylko rzadko używane lub – coraz bardziej nagminnie – nieużywane w ogóle.

Tak jakby niektórym częściom tej wielkiej unijnej maszyny cybernetycznej wyjęto wtyczki z gniazdek elektrycznych. Wynikająca z prawa Ashby’ego konieczność zapewnienia wymaganej różnorodności regulatora – w języku cybernetyki – nazywa się rozproszeniem absorpcji różnorodności, a w języku Unii Europejskiej decentralizacją i subsydiarnością (pomocniczością).

Zamiast koncentrować całą „wymaganą różnorodność” w jednym centralnym regulatorze (Komisja Europejska, Parlament, TSUE), należy ją rozproszyć po wielu lokalnych regulatorach (państwa członkowskie, które lepiej reagują na lokalne zakłócenia systemu, a tam, gdzie to możliwe i wskazane, ich niższe jednostki administracyjne).

Unia ma bezpiecznik. Przestała z niego korzystać

Ten mechanizm Unia już ma; jest on zapisany w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej („Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”).

Zasada pomocniczości to w języku cybernetyki nic innego jak przeniesienie kontroli tam, gdzie różnorodność jest mniejsza i łatwiejsza do opanowania. Tyle że art. 5 ust. 3 TUE jest nagminnie ignorowany, wtyczka o nazwie „zasada pomocniczości” jest na ogół wyjęta z gniazdka. Jaka jest więc przyszłość Unii Europejskiej?

Jedność nie musi oznaczać jednolitości

W parze z zasadą pomocniczości powinno iść zwiększenie autonomii podsystemów. Ten mechanizm też już istnieje; w czasach przed wejściem Unii w dzisiejszy kryzys często umożliwiał osiągnięcie kompromisu w spornych sprawach poprzez zgodę na różne stopnie integracji („integracja wielu prędkości”, rozmaite klauzule opt-out, strefa euro, strefa Schengen, autonomia w sprawach militarnych – większość państw członkowskich należy do NATO, ale niektóre zachowują neutralność, a nawet, jak Austria, mają ją wpisaną do konstytucji – i wiele innych).

Teoretycznie ten stan wciąż jest akceptowany, lecz wiele działań w ciągu ostatnich dziesięciu lat zmierza do realizacji tej pierwszej strategii, do centralizacji Unii, jej ujednolicenia, zarówno poprzez formalne propozycje zmian europejskich traktatów, jak i stosowanie przez unijne instytucje procederu competence creep (przywłaszczania kompetencji przez instytucje, zwłaszcza przez Komisję i TSUE, np. w postaci orzecznictwa TSUE w sprawach ustrojowych państw członkowskich).

Teoretycznie postulaty decentralizacyjne są łatwe do zrealizowania, ponieważ nie wymagają zmiany traktatów, a jedynie woli politycznej państw członkowskich, bo to one – przypomnijmy – są panami traktatów, a więc i Unii, nie na odwrót. Tyle że najważniejsze państwa członkowskie nie wydają się być tym zainteresowane.

Przyszłość Unii Europejskiej nie leży w superpaństwie

Jednakże dalsze ujednolicanie i tolerowanie procederu competence creep musi doprowadzić system do entropii, czyli do chaosu: permanentnego kryzysu decyzyjnego lub buntu podsystemów takiego, jakim był Brexit.

Skuteczne zarządzanie Unią nie polega na tworzeniu „superpaństwa”, lecz – przeciwnie – na zaakceptowaniu faktu, że musi ona pozostać systemem policentrycznym. „Centralizatorom” warto przypomnieć dewizę Unii: In varietate concordia, „Zjednoczona w różnorodności”, dodając, że także w różnorodności cybernetycznej.

Przetrwanie Unii zależy od ponownego włożenia wtyczek podsystemów do gniazdek, czyli powrotu do elastyczności, pomocniczości i integracji wielu prędkości jako jedynych w tych warunkach naukowo uzasadnionych metod radzenia sobie ze złożonością.

Przeczytaj również: Obowiązek głosowania pod lupą. Czy przymus uczy demokracji?